La Guajira, de la planeación indicativa a la normativa
La implementación de la Sentencia T-302 de 2017 tiene un impacto sustantivo en los procesos de planeación territorial que se llevan a cabo en La Guajira, lo que se manifiesta en los ejercicios de estructuración de los planes de desarrollo, incidencia que las administraciones publicas regional y local pasaron por alto a expedirlos. Para la Gobernación de La Guajira, el Distrito de Riohacha y los municipios de Maicao, Uribia y Manaure, la incorporación de las ordenes, objetivos e indicadores de la Sentencia en la estructura de los planes de desarrollo deja de ser una acción menormente indicativa (discrecional y voluntaria) a ser normativa (impositiva y obligante).
El concepto de planeación como instrumento del cambio social y económico se inició en las fábricas norteamericanas, inglesas y alemanas a partir de la programación de los ciclos de la gestión productiva, pero fue en la Unión Soviética (1922), en donde se fortaleció a través de la implementación de los planes quinquenales para mejorar la productividad en las granjas agrícolas, planes aprobados y ejecutados desde la asamblea y el congreso del Partido Comunista, proceso que los académicos acogieron como propios de la planificación imperativa (que se debe hacer), ya que todas las actividades económicas y los recursos financieros funcionaban bajo la dirección del Estado.
Para revertir los efectos de la crisis mundial, esta técnica de gestión fue adoptada por los Estados Unidos para estructurar y poner en marcha en 1933 su política intervencionista del “New Deal” (Nuevo Trato), para luchar contra los efectos de la Gran Depresión. Las técnicas de intervención del Estado de manera contra cíclicas lo que llevaron a los procesos de planificación que se popularizaran como herramienta de estabilización económica en los países de occidente, afianzando en los gobiernos la necesidad de una mayor intervención del Estado en la economía y en el desarrollo social.
El Plan Marshall para la reconstrucción de Europa posterior a la II Guarra Mundial, es la demostración contundente del desarrollo de una fase intervencionista del Estado y a la planificación estratégica, pero sin eliminar los actores privados y sin anular las dinámicas del mercado, a lo que se le denominó como un proceso propio de la planificación indicativa, es decir, que el Estado no tiene un control absoluto sobre los factores de producción y de los mercados.
En América Latina, a partir de las teorías económicas del estructuralismo de la CEPAL, al final de la década de los 50 e inicio de los 60, se impulsaron los procesos de planeación. En Colombia, durante 1958 se adoptó el llamado Plan Decenal, el cual fue reemplazado por la Operación Colombia, un programa nacional de desarrollo económico y social, que no tuvo acogida en el gobierno nacional, por lo que fue objetado por Lleras Camargo ya que estaba altamente comprometido con los programas de la Alianza para el Progreso.
Muy a pesar de la implementación de la constitución del 92, en Colombia la planeación se ha venido asumiendo como un instrumento vital que utiliza el gobierno en sus diferentes niveles para orientar sus decisiones y acciones, así como las inversiones y gastos durante un tiempo determinado con base en los artículos 300 y 305 de la Constitución Política de Colombia y regulados la Ley 152 de 1994
Un plan de desarrollo en Colombia, se concibe como un instrumento de gestión formal que busca promover el desarrollo social en una determinada región, que opera como hoja de ruta o guía indicativa para ejecutar el plan de gobierno que propuso el candidato ganador durante el periodo electoral y que registró ante la autoridad electoral al momento de su inscripción. Ese tipo de comportamiento determinan que en Colombia los procesos de planeación indicativa tengan tradición, muy a pesar de que los mismos se eleven a leyes (planes nacionales), ordenanzas (planes regionales) y acuerdos (planes municipales).
Es por ello que los planes de desarrollo indicativos o democráticos son instrumentos de estabilización de los mercados, con objetivos que se alcanzan mediante de la persuasión. Lo indicativo incluye la coordinación de la información y acciones económicas independientes del Estado y entidades privadas en un sistema de economía de mercado, procesos que se ponen en riego por la debilidad de las instituciones. Así las cosas, la planificación indicativa tiene por objeto coordinar los planes de inversión y producción pública y privada mediante previsiones y objetivos que no siempre son vinculantes o que se cumplen.
La Sentencia T-302 de 2017 se constituye en un marco jurídico emitido y aprobado por la Corte Constitucional para la generación de un gran acuerdo entre las entidades nacionales y territoriales en la protección de la niñez wayuu y su pervivencia como pueblo. La Sentencia tiene entonces una estructura expositiva muy similar a los que técnicamente establecen los planes de desarrollo y podría ser tomada como la hoja de ruta de inversiones, planes y proyectos que permitan superar el Estado de Cosas Inconstitucional que aún se encuentra inamovible en el departamento.
Ella cuenta con un diagnóstico, define línea de base, señala los principios para la acción, dispone de objetivos, estrategias de coordinación interinstitucional, mecanismo especial de seguimiento de la política pública, establece la construcción de un plan de acción, determina indicadores de resultados y un mecanismo de verificación y control.
En rigor, solo le hace falta el Plan Plurianual de Inversiones, ya que este componente del proceso de planificación determina la asignación de recursos, lo que no es compatible con las funciones que deben cumplir los jueces, al considerarse una acción única y exclusiva del poder ejecutivo. En este caso la responsabilidad recae en las 25 instituciones accionadas en los tres niveles de gobierno para ser ejecutada de manera progresiva, transparente y sostenible, buscando que los beneficios lleguen a todos.
La mayor virtud que tiene la Sentencia está centrada en su origen, ya que genera un marco de implementación y cumplimento que no es discrecional de las instituciones y que hace obligatorio y perentorio su cumplimiento, trasladándolas de un proceso de planeación indicativo a uno normativo, reglado y exigible, en donde se deben cumplir sus principios, objetivos e indicadores, escenario que en el diseño de los planes de desarrollo no fue tenido en cuenta por los equipos técnicos, ya que incorporaron diversas acciones que no siempre contribuyen a superar el estado de cosas inconstitucional.
Con base en estos elementos, se abre el espacio para que desde la sociedad civil se puedan interponer recursos como los de incidentes de desacato contra las administraciones territoriales o se simplemente demanden los actos administrativos que definieron su aprobación, dado que en ellos las ordenes de la Sentencia no fueron tenida en cuenta de manera relevante como lo exige la Corte Constitucional.
