Para ser válida, una consulta popular nacional exige el cumplimiento de ciertos requisitos y que las autoridades involucradas en su proceso actúen conforme a la Constitución y las leyes. El Presidente la convoca, previa aprobación del Senado, mientras que la Registraduría Nacional del Estado Civil se encarga de la logística.
La consulta popular nacional permite a la ciudadanía expresar su voluntad mediante el voto sobre una cuestión de trascendencia nacional. Este mecanismo de participación directa facilita la decisión popular sobre temas de interés público que afectan al país.
El artículo 104 de la Constitución Nacional exige la aprobación previa del Senado para convocar a una consulta popular. El Presidente solicitó dicha aprobación, pero el Senado la rechazó el 14 de mayo en sesión plenaria, con un resultado de 49 votos a favor y 47 en contra. El Consejo de Estado, al admitir una demanda contra el acta de votación, la calificó como acto administrativo definitivo. Por lo tanto, la votación pone fin al proceso de convocatoria a consulta, ya que ésta no puede realizarse sin el previo consentimiento del Senado, requisito constitucionalmente establecido.
El artículo 104 constitucional y la Ley 1757 de 2015 son inequívocos: no admiten interpretaciones que eludan su tenor literal, ni justificaciones jurídicas artificiosas para su incumplimiento. La Constitución exige explícitamente que el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y el previo concepto favorable del Senado, […]. A pesar de este requisito indispensable, el Presidente, en abierta violación del artículo 104, ha convocado a consulta popular mediante el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, sin dicho concepto favorable del Senado, para el 7 de agosto de 2025.
El decreto presidencial, un intento por justificar lo injustificable y eludir la Constitución, se escuda en una intrincada maraña de conceptos filosóficos, citas de derecho comparado y jurisprudencia internacional. Esta estrategia, aparentemente destinada a conferirle legalidad, no resiste un análisis mínimo de exequibilidad. Cualquier análisis jurídico serio demostrará su manifiesta inconstitucionalidad e ilegalidad, a pesar de las afirmaciones en contrario del ministro de Justicia, responsable de este despropósito jurídico. La decisión presidencial socava la base misma del Estado democrático de derecho: la separación de poderes y la supremacía constitucional.
Convocar a una consulta popular sin la aprobación del Senado ignora la representación legítima del poder legislativo y usurpa las atribuciones del poder judicial. Corresponde a este último, no al Presidente, determinar si existieron vicios en el proceso legislativo que pudieran invalidar la votación senatorial. Esta acción presidencial implica una injerencia inaceptable en la autonomía de otros poderes, atentando contra la separación de poderes —legislativo y judicial—, pilar fundamental de nuestro Estado de derecho y del sistema democrático.
El artificioso argumento jurídico que sustenta el decreto busca, mediante una maniobra legal, aplicar la excepción de inconstitucionalidad para convocar a una consulta ilegítima. El artículo 4 de la Constitución, que establece la supremacía constitucional (“La Constitución es norma de normas; en caso de incompatibilidad entre la Constitución y cualquier otra norma jurídica, prevalecerán las disposiciones constitucionales”), se invoca erróneamente para justificar esta acción.
Considero inaplicable la excepción de inconstitucionalidad planteada. La negativa del Senado a emitir un concepto favorable sobre la consulta popular constituye una decisión legítima, que el Presidente debe respetar. El Senado, como poder constituido que representa al pueblo, ejerce autónomamente sus atribuciones constitucionales. Al no aprobar la convocatoria, no incumplió la Constitución; por lo tanto, la excepción de inconstitucionalidad es improcedente en este caso.
Corresponde al Registrador Nacional, Hernán Penagos, y a la Registraduría Nacional preparar la logística para la consulta popular, si decide acatar el decreto presidencial. De lo contrario, deberá cumplir con la Constitución, como todo funcionario público al prestar juramento. Implementar la consulta, a pesar de las advertencias sobre la inconstitucionalidad del decreto 0639, expondría al Registrador, al Presidente y a los Ministros a responsabilidades penales por prevaricato y a sanciones disciplinarias.
El Registrador está constitucionalmente obligado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad al decreto 0639, dado que esta norma jurídica viola el artículo 104 de la Constitución. Como garante de la legalidad de los procesos electorales, el Registrador conoce la prohibición de adelantar una consulta popular sin el concepto previo y favorable del Senado.
Tan evidente es la violación de la Constitución con la expedición del decreto 0639 que las más reputadas voces jurídicas del país, casi unánimemente, predicen su nulidad en el Consejo de Estado. Allí se han radicado tres demandas: una impulsada por ocho partidos políticos, otra por el exministro de Justicia, Wilson Ruiz, y una tercera por el abogado Abelardo de la Espriella. Además, existe una acción de tutela instaurada por el abogado Germán Calderón España.
Las demandas solicitan medidas cautelares para suspender provisionalmente los efectos del decreto. Comparto la opinión de muchos abogados en que el Consejo de Estado impedirá que este engendro jurídico del exfiscal Montealegre establezca un nefasto precedente contra el orden constitucional consagrado en la Carta de 1991.
